浅谈中国普通高等学校的行政级别问题

 

大庆广播电视大学商江

 

提要：中国普通高等学校的行政级别是历史形成的。中国政府决心取消普通高等学校的行政级别。取消普通高等学校行政级别后需要过渡。取消普通高等学校的行政级别后干部正常交流。

关键词：普通高等学校；行政级别；

 

2008年9月26日，新浪博客（作者:熊丙奇）《高校真的无法自主办学？》：大学的办学地位，不应该由行政级别确定，而应该由大学的属性以及大学对社会的贡献确定。在教育主管部门以及学校领导看来，高校的行政级别，提高了高校的地位，但在社会评价中，几乎很少用行政级别来看大学，而只会用这所学校培养的人才，其对社会作出的贡献，来评价学校存在的价值。靠行政级别来确立学校的地位，这不是教育的幸事，而只是教育的悲哀。

就此，我们不妨浅谈中国普通高等学校的行政级别问题。

 

一、中国普通高等学校的行政级别是历史形成的

 

1999年1月20日，《辽宁省人民政府关于深化省属高等学校内部管理体制改革若干问题的通知》（辽政发〔1999〕4号)附件1：《辽宁省省属高等学校人员编制与工资总额包干暂行办法》：高校的领导职数和内部机构领导职数省属高校的校级领导职数由省机构编制管理部门根据学校的类别与规模确定。省属普通高等本科学校的校级领导职数最多不超过8职，省属普通高等专科学校的校级领导职数最多不超过5职。学校教学和教辅机构不再核定领导职数，其负责人不再对应相应行政级别。高校内部党务、行政和后勤管理机构的领导职数，由学校的行政主管部门与省机构编制管理部门根据各校的具体情况研究确定，原则上每个内部管理机构按1正1副掌握。省属高校直属机构的领导职数由省机构编制管理部门会同学校的行政主管部门核定。学校内设机构中，教学和教辅机构不再对应行政级别。党政机构，本科学校的内设处（室）相当于县处级，专科学校的内设处（室）相当于副县处级。直属机构的机构规格，由省机构编制管理部门会同学校的行政主管部门具体核定。

网上流传，截止到2005年1月全国只有31所高校是副部级，加上副大军区级的国防科技大学共计32所。他们是:清华大学、北京大学、中国人民大学、北京航空航天大学、北京理工大学、北京师范大学、中国农业大学、南开大学、天津大学、哈尔滨工业大学、吉林大学、大连理工大学、西安交通大学、西北工业大学、西北农林科技大学、复旦大学、上海交通大学、同济大学、南京大学、东南大学、武汉大学、华中科技大学、中南大学、国防科技大学、中国科技大学、厦门大学、中山大学、浙江大学、四川大学、重庆大学、山东大学、兰州大学。

2006年2月18日,北京大军经济观察研究中心（中国经济体制改革研究会副秘书长张路雄）《政府与高校的关系：规定与现实----高等教育体制改革之二》：我国的高等学校，绝大部分是公办的，有100多所是中央直属学校，其他基本都归省管。学校的校长都有行政级别，内部机构设置与政府的事业单位一样，有统一的要求，人员编制是由主管部门下达的。

2006年7月10日，科学时报（作者：方虹）《“正部级”大学何时会出现？》：改革开放以来，尤其是在上世纪80年代中期的教育体制和政治体制改革中，我们取消了普通高校的行政差别，将所有高校均定为局级——虽然这是不彻底的改革，但毕竟向着正确的方向迈出了可贵的一步。但奇怪的是，不知道为什么2000年前后北大、清华等20余所大学被确定为副部级大学。继北大、清华之后，华中科技大学、厦门大学等11所大学也升格为副部级。于是目前中国高等教育界出现了31所副部级大学，这些高校的校长、党委书记的任命书上都在职务之后加上“(副部长级)”。

2006年7月25日，科学时报（作者：孙琛辉）《大学校长行政官员化是否可行》：日前，由21世纪教育发展研究院主办的地方教育行政研讨会在京召开。会议主要探讨了学校与政府之间的政校关系等问题。会上，中共中央党校党建部教授梁妍慧认为，在高等教育领域，行政制度的改革可能落后于中小学，中小学正在尝试逐步取消学校的行政级别，高等教育还正在逐渐强化行政级别，以致于把学校变成官场。这场改革迫在眉睫。中共中央党校党建部教授梁妍慧提到，学校之间有行政级别。比如，中央党校是正部级单位，北大、清华是副部级单位，其他一般本科院校是厅局级单位。校长与之对应也有行政级别。

2007年9月14日，世界经理人文摘来源:羊城晚报（作者:李隼）《中国大学"官本位"为何愈演愈烈？》：在中国，不同的大学有不同的行政级别。可别小看了这个级别的高低，在很多搞高等教育的人来看，在很多大学校长的眼中，这不仅有关个人荣辱以及学术甚至政治生命，与学校的各方面发展都息息相关。有时候，行政级别甚至成为了一个学校实力和校领导权威的一个标杆。

2008年8月23日，南风窗杂志(作者：杨军)《高等教育亟待新一轮改革——访全国人大常委、民进中央副主席朱永新》：朱永新说：中国的干部制度一直是序列化的。一般都是科、副处、正处、副厅、正厅这样一级级升上去的，很难从破格的程序提升。所以如果要想和政府间人员能流动，高校就必须有一个参考的级别。一直以来，中国公立高校的校领导都是有行政级别的。原来本科院校的党委书记与校长是正局（厅）级，近10来，位列“985高校”的大学成了“副部级大学”，其党委书记和校长成为中央直接管理的副部级干部。1999年，进入985工程第一期的高校只有9所，而到2007年，985高校已经有43所。某种程度上，副部级大学的出现，也增强了高校领导的官员定位与官员意识，大学校长又基本是上面任命的，这也强化了政府对高校的行政管理。

 

二、中国政府决心取消普通高等学校的行政级别

 

1996年7月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知（中办发[1996]17号）：多年来，事业单位为我国的经济建设和各项社会事业的发展作出了重要贡献。但也要看到，事业单位主要是在计划经济体制下建立和发展起来的，与逐步建立的社会主义市场经济体制还有许多不适应的地方。政事职责不分，社会化程度不高，财政负担沉重，以及缺乏竞争机制和自我发展、自我约束机制，发展和需要有所脱节，内设机构臃肿、人员结构不合理等问题，还比较普遍地存在。同时，在事业单位机构编制管理工作中，还存在着多头审批、盲目发展、缺乏宏观规划的现象。这不仅降低了事业单位的活力和效益，使之难以很好地承担起自身的职责，而且加重了主管部门的管理负担，不利于政府职能的转变。为此，要把事业单位机构改革提到重要的日程。事业单位机构改革的指导思想是：以邓小平同志建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，按照以江泽民同志为核心的党中央的统一部署，遵循政事分开、推进事业单位社会化的方向，建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束机制。改革的基本思路是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方向，推行多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。3、研究建立符合事业单位自身特点的等级规格，逐步取消事业单位机构的行政级别。要根据事业单位的性质、规模、地位作用、社会效益、经济效益等综合指标，着手研究建立既体现事业单位特点，又不同于行政机构级别的事业单位等级规格，并实现单位等级规格的动态管理。

1999年，教育部制定了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，2000年，中共中央组部、人事部、教育部又联合发出《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》。提出“按照总量控制、微观放权、规范合理、精减高效的原则进行高等学校机构编制改革”，并且实行全员聘任制。

2005年4月15日，中央机构编制委员会办公室关于批转《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的通知（中央编办发15号）：第四条明确指出：本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。

2007年3月30日，南方周末（作者:北京理工大学教授，21世纪教育发展研究院院长杨东平）《改革中国的大学体制刻不容缓》：取消大学的行政级别，如大型国企已经实行的那样。建议首先取消“副部级”高校的级别以为示范。通过高校职员等级制的建立，最终取消高校各级干部的行政级别。一些政府部门已经实行的改革，例如减少领导人数、党委领导实行一正二副的改革，高校也应当实行。

应当指出，取消大学的行政级别，不等于取消大学领导干部的级别。不等于取消国务院和省级政府对大学领导干部的任命和管理。不等于取消大学领导干部的交流。从巩固无产阶级政权的高度，各级党的代表大会、各级人民代表大会、各级人民政治协商会议、各群众团体都必须考虑当地高等学校的席位。必须考虑大学领导干部的政治地位。

 

三、取消普通高等学校行政级别后的过渡

 

过去，人们把大学行政管理人员分为三个层次，即基层、中层、高层。管理人员必须从基层做起，不应当隔着锅台上炕。

 取消大学的行政级别之后，考虑到不同行业、不同地区的比较，要确定大学领导干部的规格级别，以便于行政管理。

2001年7月2日，《黑龙江省机构编制委员会关于黑龙江省事业单位机构改革的意见》（黑办发〔2001〕21号）：为认真贯彻《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》精神，积极推进事业单位机构改革，促进社会事业与国民经济的协调发展，结合我省实际，提出如下意见：逐步取消事业单位机构的行政级别。根据事业单位的性质、规模、地位、作用、社会效益和经济效益等综合指标，研究建立既符合事业单位自身特点，又不同于行政机构级别的事业单位等级规格，并实现事业单位等级规格的动态管理。在新的等级规格制度出台之前，暂按原规定执行。

2004年8月27日，教育部关于印发《教育部高等教育教学评估中心职责任务、管理体制、机构设置和人员编制方案》的通知）（教人[2004]8号）：根据中央机构编制委员会办公室{关于教育部所属部分事业单位机构编制调整的批复}(中央编办复字[2004]83号)，经部党组研究决定，设立教育部高等教育教学评估中心，现将《教育部商等教育教学讦估中心职责任务、管理体制、机构设置和人员编制方案》印发给你们，请遵照实施。评估中心在教育部领导下开展有关工作，实行主任负责制，教育部高等教育司对评估中心进行政策和业务指导。评估中心设领导职数3名，其中主任1名，副主任2名。根据中央关于事业单位人事制度改革精神，事业单位不再比照国家机关确定行政级别。在国家分类明确事业单位规格之前，作为过渡，暂定评估中心主任为正司级，副主任为副司级。主任的起点工资执行事业单位职员职务工资标准二级职员第二档，副主任的起点工资执行事业单位职员职务工资标准二级职员第一档。

2005年4月30日，宁夏回族自治区党委办公厅、人民政府办公厅关于全区事业单位机构编制清理整顿工作的意见（宁党办[2005]39号）：实行“九定”，进一步规范机构编制管理。为了规范机构编制管理，对于合并、保留的事业单位，依据中央和自治区的有关规定重新确定“九定”方案。3．定机构规格。在国家和自治区尚未制定事业单位等级规格评定标准前，可参照行政机构的行政级别，确定事业单位相应的规格。直属事业单位机构规格不得高于同级人民政府工作部门的行政级别；所属事业机构的规格，不得高于同级人民政府工作部门内设机构的行政级别。

2008年1月4日，《重庆市人事局关于印发重庆市事业单位岗位设置管理实施办法（试行）的通知》（渝人发[2008]2号）根据我市实际，管理岗位分为8个等级，即三至十级职员岗位。事业单位现行的厅级正职或二级职员（正）、厅级副职或二级职员（副）、处级正职或三级职员（正）、处级副职或三级职员（副）、科级正职或四级职员（正）、科级副职或四级职员（副）、科员或五级职员、办事员或六级职员依次分别对应管理岗位三至十级职员岗位。管理岗位的最高等级和结构比例根据事业单位的规格、规模、隶属关系，按照干部人事管理有关规定和权限确定。管理岗位最高等级职员岗位设置，按照机构编制部门核定的机构规格确定。承担领导职责的职员岗位设置，按照机构编制部门核定的单位领导职数和内设机构领导职数确定；其他承担管理任务的职员岗位设置，应保持合理的结构比例。未定机构规格、领导职数的事业单位，由政府人事行政部门商机构编制部门确定机构规格、领导职数后，按干部管理权限和本办法有关规定执行。附表2《事业单位管理（职员）岗位等级对应表》：1级职员等级对应正部级；2级职员等级对应副部级；3级职员等级对应正厅级（原2级职员[正]）；4级职员等级对应副厅级（原2级职员[副]）；5级职员等级对应正处级（原3级职员[正]）；6级职员等级对应副处级（原3级职员[副]）；7级职员等级对应正科级（原4级职员[正]）；8级职员等级对应副科级（原4级职员[副]）；9级职员等级对应科员（原5级职员）；10级职员等级对应办事员（原6级职员）。

2008年10月30日，宁夏回族自治区人民政府令第8号发布的《宁夏回族自治区事业单位机构编制管理规定》：第十四条规定：事业单位的规格可以参照行政机构的行政级别确定。国家对事业单位的规格另有规定的，从其规定。直属事业单位的规格，一般不高于同级人民政府工作部门的行政级别；所属事业单位的规格，一般不高于同级人民政府工作部门内设机构的行政级别。第十五条规定：事业单位因工作需要，可以设置内设机构，并确定内设机构的规格。相当于行政机构正处级以下规格的事业单位，只能设一级内设机构。内设机构的规格一般比事业单位的规格低一级。

取消普通高等学校的行政级别的瓶颈因素是校长的待遇。可以有几个粗线条指标。一是教育部直属大学的校长待遇比照院士（省部级）；二是省管大学（带有二级学院）的校长待遇比照博士生导师；三是独立学院的校长待遇比照硕士生导师；四是高等职业技术学院的校长待遇比照正教授。五是所有大学校长发岗位津贴。这样，大学又没有级别，大学校长都能安心工作。其他级别的党政干部相应比照专业技术人员，使他们比相同资历的专业技术人员的待遇基本相当。确保高等学校党政干部的工资福利待遇与相同级别资历的国家公务员基本相当。使他们没有后顾之忧，全心全意为巩固执政党在高等学校的领导地位而努力奋斗。

 

四、取消普通高等学校的行政级别后的干部交流

 

1990年7月7日，《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》(中发〔1990〕9号)：有计划地对领导干部进行交流，是我们党的优良传统，是培养锻炼干部、提高干部素质的一个重要措施。多年的实践证明，实行这项制度，有利于领导干部在更广阔的范围内经受锻炼，开阔眼界，丰富经验，增长才干，提高领导水平；有利于领导干部在新的环境中大胆放手地工作，振奋精神，转变作风，深入调查研究，密切联系群众。同时，也便于对领导班子的结构进行合理调整，增强领导班子的整体功能。为了使领导干部交流制度化、经常化，中央决定，从中央党和国家机关各部委，各省、自治区、直辖市做起，实行各级党和国家机关领导干部的交流制度。实行党和国家机关领导干部交流制度，是我国干部制度的一项重要改革，需要在实践中不断地加以完善。各级党委及其组织部门，要注意调查研究，总结经验，把领导干部交流制度逐步地健全完善起来，并坚持下去。

1995年2月9日，中共中央关于印发《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的通知（中发[1995]4号）第八章“交流回避”第三十八条规定：实行党政领导干部交流制度。交流的对象主要是：因工作需要交流的；需要通过交流丰富领导经验、提高领导水平的；在一个地方或者部门工作时间长，按照规定需要回避的；因其他原因需要交流的。交流的重点是党委和政府的领导成员。地方党委和政府领导成员在同一职位上任职满十年的，必须交流（实行民族区域自治地方的少数民族党政领导干部参照执行）。同一地方（部门）的党政正职一般不同时易地交流。交流可以在地区之间、部门之间、地方与部门之间、上下之间、党政机关与企事业单位及其他社会组织之间进行。

《中华人民共和国公务员法》（中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议于２００５年４月２７日通过，中华人民共和国主席令第三十五号公布，自２００６年１月１日起施行）第十一章“交流与回避第六十三条规定：国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。第六十四条规定：国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件，并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定，对调任人选进行严格考察，并按照管理权限审批，必要时可以对调任人选进行考试。”

2008年11月19日，人民网-教育频道《“学而优则仕”——部分曾任大学校长的现职高级干部》：全国人大常委会副委员长、中国科学院院长路甬祥，曾任浙江大学校长；全国人大常委会副委员长蒋树声（民盟），曾任南京大学校长；全国政协副主席、科技部部长万钢（致公党），曾任同济大学校长；全国政协副主席　陈宗兴（农工党），曾任西北农林科技大学校长；最高人民检察院检察长曹建明，曾任华东政法学院院长；教育部部长周济，曾任华中理工大学校长；中央保健委副主任（正部级）黄洁夫，曾任中山医科大学校长；中国工程院副院长（正部级）潘云鹤，曾任浙江大学校长；中国作协党组书记（正部级）金炳华，曾任上海财经大学校长；教育部副部长袁贵仁，曾任北京师范大学校长；国家行政学院副院长洪毅，曾任甘肃工业大学校长；全国社保基金理事会副理事长王忠民，曾任西北大学校长；黑龙江省委常委、宣传部部长衣俊卿，曾任黑龙江大学校长；辽宁省副省长滕卫平（致公党），曾任中国医科大学校长；广西壮族自治区政府副主席陈章良（无党派），曾任中国农业大学校长；吉林省高级人民法院院长张文显，曾任吉林大学校长；江苏省高级人民法院院长公丕祥，曾任南京师范大学校长；大连市委副书记、市长夏德仁，曾任东北财经大学校长。

2008年11月19日，新京报（记者郭少峰)《清华大学党委书记调任教育部副部长》：昨天(18日)，教育部有关人士证实，清华大学党委书记、校务委员会主任陈希已调任教育部，担任教育部党组副书记、副部长一职。在现任教育部领导里，曾在高校担任管理者的有教育部党组书记、部长周济，教育部党组副书记、副部长袁贵仁，教育部副部长、国家语委主任赵沁平、教育部副部长陈小娅。周济曾于1995-2001年曾先后担任华中理工大学(后改名为华中科技大学)副校长和校长。在目前副部级高校校长里来自教育部的比较多。比如现任人大校长纪宝成原任教育部发展规划司司长、北师大现任校长钟秉林原任教育部高教司司长、武汉大学现任校长顾海良原任教育部社会科学研究与思想政治工作司司长等。

 2008年11月13日，南方新闻网（作者:南方周末特约撰稿潘腾）《不少高校引进地方官员出任高校党委书记〉：与教育部行政官员入职高校相应的是，不少副部级院校开始引进地方官员出任高校党委书记。高校党委书记主抓党务和思想政治工作，对官员的学术科研水平没有过高的要求。同时由于副部级高校的党委书记行政级别亦为副部级，因此这一职务成为不少地方教育行政系统官员的出口。如刚刚履新的华中科技大学党委书记路纲即为原湖北省教育厅长，现任重庆大学党委书记欧可平、四川党委书记杨泉明、中山大学党委书记郑德涛、大连理工大学党委书记张德祥都是从当地的教育厅长或教委主任调任。厦门大学党委书记朱之文更是在从教育厅长调任宁德市委书记之后，又回到教育系统工作，颇能显示出副部级高校领导的地位。另一个有趣的现象则出现在浙江大学和山东大学，两所高校的党委书记并不是从教育厅长的位置上提拔而来，而是由同一级别的地方职务转任。浙江大学党委书记张曦原任浙江省委常委、省委秘书长；山东大学党委书记朱正昌原任山东省委常委、省委宣传部长。

2009年1月9日，光明日报（记者　郑晋鸣）《江苏对省属高校领导班子集中考察、同步换届》：两年来，江苏省委组织部对66所省属高校中的63所省属高校实施党政领导班子集中考察、同步换届，这项加强高校党建工作的创新之举，在江苏高校史无前例，也开了全国的先河。这次集中换届，干部交流人数之多之广是空前的,打通了高校与高校、高校与地方间的交流渠道，从高校选派到厅局和地方的挂职干部4名，还将9名优秀的高校管理干部输送到党政机关任职。从部属高校到省属高校再到市属高校，从本科院校到专科、高职院校,从高校校园到地方党政机关，交流的大氛围、大平台、大机遇得以形成。

综上所述，中国普通高等学校的行政级别是历史形成的。中国政府决心取消普通高等学校的行政级别。取消普通高等学校行政级别后需要过渡。取消普通高等学校的行政级别后干部正常交流。

 

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作者：商江 1953年2月出生 汉族 男 籍贯：黑龙江省大庆市 1974年7月毕业于大庆师范学校数学专业 1985年10月毕业于黑龙江大学党政干部基础科（自学考试）1998年12月毕业于中共中央党校函授学院经济管理专业1986年评为经济师后从事公务员、教育行政管理工作研究方向：教育科学/教育经济
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